Culture et Société
Faire du dialogue citoyen une composante de la décision publique
De la participation à la transformation institutionnelle: l’expérience de Nantes Métropole
Écrit par Viola Davini et Matilde Mariella Agostini | 02 11 2026
De quoi parle-t-on dans cet article ?
Comment faire du dialogue citoyen une composante durable de l’action publique? À Nantes Métropole, la participation citoyenne s’inscrit dans une démarche institutionnelle développée depuis plusieurs années, qui vise à intégrer l’expertise des habitants dans l’élaboration des politiques publiques et les décisions de la collectivité. Structurée autour du Pacte de citoyenneté métropolitaine, elle repose sur des principes, des procédures et des dispositifs destinés à garantir que les contributions citoyennes soient examinées et puissent influencer les décisions. Cet entretien avec Catherine Veyrat-Durebex, de la direction Démocratie et Stratégie, et Ségolène Charles, coordinatrice du Conseil de développement, explore les différentes dimensions de cette expérience. Il aborde les conditions institutionnelles du dialogue citoyen, le choix des méthodes participatives, l’articulation entre participation en présentiel et outils numériques, ainsi que les enjeux de transparence, d’inclusion et de continuité. Une attention particulière est accordée au Conseil de développement et à l’appel citoyen, qui permettent aux habitants de faire émerger des sujets parfois éloignés des priorités institutionnelles. L’expérience nantaise met ainsi en lumière les conditions organisationnelles nécessaires pour faire de la participation un véritable levier de transformation de l’action publique.
sAu Conversation “Towards a New Pact Between Governance and Citizens”
In collaboration with
How can dialogue between institutions, communities and territories be strengthened? Drawing on Viareggio Futura, Centro Ricerche sAu is hosting a public conversation in Florence on participatory democracy.
The event will bring together researchers, policymakers and community representatives to share international experiences, explore participatory research tools and discuss how communication can strengthen dialogue between institutions and citizens for sustainable territorial development.
Note éditoriale
Cet entretien est une version condensée d’une conversation plus longue, recueillie et conservée à des fins de recherche. La sélection des extraits et les éventuelles modifications éditoriales ont été réalisées par l’équipe éditoriale des Quaderni di sAu, dans le but de présenter les principaux thèmes abordés et les éléments les plus significatifs qui ont émergé au cours de la conversation.
Comment le dialogue citoyen s’est-il développé à Nantes Métropole et comment est-il aujourd’hui intégré au fonctionnement de la collectivité ?
Catherine Veyrat-Durebex : Le dialogue citoyen possède une histoire ancienne sur notre territoire. Il est développé depuis plus de quinze ans à l’échelle métropolitaine et depuis plus de vingt ans à l’échelle de la ville de Nantes. Il bénéficie d’un soutien politique important et de moyens dédiés, notamment à travers un service chargé d’accompagner les démarches de dialogue citoyen sur les politiques publiques et les projets. Au début du précédent mandat, les élus du conseil métropolitain ont élaboré et adopté le Pacte de citoyenneté métropolitaine, qui définit les finalités du dialogue citoyen ainsi que les grands principes et les valeurs devant guider ces démarches. Il constitue à la fois un cadre institutionnel, permettant de structurer les processus participatifs, et un cadre éthique, qui oriente nos pratiques professionnelles. La collectivité a fait le choix d’une approche intégrée du dialogue citoyen. Chaque chef de projet doit se demander, lorsque cela est pertinent et que les conditions sont réunies, comment intégrer une expertise citoyenne à son projet. Nous reconnaissons cette expertise aux côtés de deux autres formes d’expertise : l’expertise technique et l’expertise politique. Les techniciens disposent de connaissances spécifiques, qui doivent pouvoir être confrontées à l’expérience des citoyens, tandis que les élus disposent d’une légitimité politique. Nous considérons que l’action publique doit se construire à l’intérieur de ce triangle formé par ces trois dimensions. Le dialogue citoyen poursuit trois grandes finalités.
Page d’accueil du portail Dialogue Citoyen de Nantes Métropole, dédié à la participation citoyenne et au dialogue entre les habitants et les institutions.
La première consiste à soutenir la décision des élus. La parole citoyenne permet d’identifier certains enjeux, de s’appuyer sur l’expérience des habitants pour ajuster ou améliorer les services publics et de définir des priorités. Elle peut également conduire à envisager le renoncement à certaines actions. La deuxième finalité est de transformer l’action publique. Lorsqu’une démarche participative est envisagée, il est nécessaire d’identifier les leviers d’action et les marges de manœuvre dont dispose la collectivité. La troisième consiste à soutenir la citoyenneté, en complémentarité avec d’autres structures, comme les directions de quartier de la ville de Nantes, davantage tournées vers les relations de proximité avec les habitants. Le dialogue citoyen ne peut donc pas être improvisé. Il repose sur des principes, mais également sur un cadre de travail qui doit garantir que les recommandations formulées seront examinées et pourront exercer une influence sur la décision publique.
Comment la collectivité organise-t-elle le processus participatif afin de garantir que les contributions des citoyens soient effectivement examinées et prises en compte dans les décisions publiques ?
Catherine Veyrat-Durebex : La première étape est ce que nous appelons le diagnostic d’opportunité. Il s’agit de déterminer pourquoi il existe une marge de manœuvre, s’il est pertinent d’interroger les citoyens, quelles questions doivent leur être posées, si le moment est approprié et si les conditions nécessaires à une démarche de qualité sont réunies. Notre mission consiste notamment à accompagner les autres services et directions de la collectivité dans cette réflexion et dans la mise en œuvre des démarches. Une fois cette première étape réalisée, nous établissons un mandat de participation, signé par l’élu chargé du dialogue citoyen et cosigné par l’élu responsable de la politique concernée. Ce mandat est formalisé dans un document écrit transmis aux citoyens. Ceux-ci peuvent alors participer aux ateliers citoyens et travailler sur la question qui leur a été confiée. À l’issue de ce travail, ils formulent un avis accompagné de recommandations. Ces recommandations font ensuite l’objet d’une instruction : les services concernés analysent les propositions afin de déterminer si elles sont réalisables, pertinentes et prioritaires. Ils doivent également expliquer pourquoi certaines recommandations sont retenues et pourquoi d’autres ne le sont pas. Le dossier revient ensuite aux élus. L’élu responsable de la politique concernée détermine les engagements qu’il souhaite prendre à l’égard des citoyens, puis une réponse argumentée leur est apportée. La phase suivante est celle de la mise en œuvre de ces engagements. Dans certaines démarches, nous organisons également ce que nous appelons le droit de suite. Il s’agit de revenir vers les citoyens après un certain temps afin de leur présenter l’état d’avancement des engagements pris, les difficultés éventuellement rencontrées et les résultats obtenus. Ce processus permet de structurer la participation dans la durée et de maintenir un lien entre les contributions citoyennes, leur instruction par les services, les décisions des élus et la mise en œuvre des engagements.
Les points clés de l’entretien avec Elsa Boloix, responsable de la communication chez Decidim
Écrit par Viola Davini
L’entretien avec Elsa Boloix, responsable de la communication chez Decidim, explore l’histoire et le fonctionnement de cette plateforme open source développée à Barcelone pour promouvoir la participation citoyenne. Il met en lumière la manière dont la technologie, la gouvernance participative et la collaboration peuvent contribuer à créer de nouvelles relations entre les institutions et les communautés.
Comment le dispositif permet-il de faire entendre des voix différentes et de faire émerger des préoccupations qui ne correspondent pas nécessairement aux priorités déjà définies par les institutions ?
Ségolène Charles : Cette question est au cœur du fonctionnement du Conseil de développement. Les Conseils de développement existent en France dans les collectivités de plus de 50 000 habitants. La législation prévoit leur existence, mais laisse une grande liberté quant à leur organisation et à leur fonctionnement. À Nantes, le Conseil de développement a été refondé en 2022. La conception de la nouvelle instance a été confiée à un groupe de citoyens, chargé de proposer une nouvelle architecture et de renforcer son inscription dans le dispositif de dialogue citoyen métropolitain. Le modèle actuel repose davantage sur une gouvernance partagée, une représentation de l’ensemble du territoire et des modalités de décision plus horizontales. L’objectif principal est d’éclairer les décisions publiques sur des sujets importants. Le Conseil de développement peut être saisi de trois manières : la métropole peut lui confier un sujet, le Conseil peut décider lui-même d’en traiter un, ou les citoyens peuvent faire émerger une préoccupation par l’intermédiaire de l’appel citoyen. Cette dernière modalité est particulièrement intéressante, car elle permet aux habitants de proposer des sujets qu’ils considèrent comme importants à l’échelle métropolitaine. Le dispositif peut ainsi compléter les autres formes de participation et faire remonter des préoccupations auxquelles l’institution n’aurait pas nécessairement pensé. L’appel citoyen est porté et financé par la métropole. Pendant une période déterminée, les habitants peuvent déposer leurs propositions sur une plateforme. Les sujets qui recueillent suffisamment de soutiens sont ensuite examinés, puis les membres du Conseil de développement sélectionnent collectivement un sujet de travail. Une attention particulière est portée aux personnes éloignées des espaces traditionnels de participation, notamment les personnes isolées ou moins présentes dans le débat public. Il s’agit d’un travail permanent : aller à leur rencontre, leur expliquer le fonctionnement du dispositif et leur permettre d’y participer. Par exemple, la métropole avait déjà travaillé sur les questions liées aux obsèques et au secteur funéraire. Dans le cadre de l’appel citoyen, les habitants ont proposé de travailler sur le deuil, notamment sur la manière dont les personnes vivent l’après-mort et poursuivent leur vie après la disparition d’un proche. Il s’agit d’un sujet qui n’aurait pas nécessairement été identifié spontanément par l’institution, mais qui s’est révélé important pour de nombreux habitants. Deux ans auparavant, les citoyens avaient également choisi de travailler sur la vidéosurveillance. Ces exemples montrent l’intérêt de laisser émerger des sujets directement issus du territoire. Ils rappellent également que l’échelle métropolitaine peut être difficile à appréhender, car les compétences sont réparties entre les communes et la métropole. Les démarches doivent donc tenir compte des compétences de la collectivité et de leur impact sur le quotidien des habitants.
Comment éviter que les démarches participatives ne reproduisent les mêmes points de vue et ne restent limitées aux personnes déjà habituées à prendre la parole ?
Ségolène Charles : Lorsqu’un groupe de citoyens travaille sur un sujet, il ne s’agit pas simplement de lui demander de formuler des recommandations pour la métropole. Les participants sont également encouragés à aller à la rencontre d’autres collectifs, d’autres personnes et d’autres publics afin d’enrichir leur réflexion. Le modèle cherche ainsi à éviter l’entre-soi et à favoriser la diversité des points de vue. Cette démarche nécessite une véritable ingénierie collective. Entre vingt et vingt-cinq personnes participent régulièrement au processus et il faut créer les conditions permettant une discussion équilibrée et un partage de la parole. L’enjeu est de faire en sorte que les recommandations ne reposent pas uniquement sur les expériences des participants présents, mais qu’elles puissent être enrichies par d’autres perspectives. Cela demande du temps, un accompagnement et une attention constante aux conditions dans lesquelles les échanges se déroulent.
Comment articulez-vous les rencontres en présentiel et les outils numériques, et comment choisissez-vous les méthodes les plus adaptées aux objectifs de chaque démarche ?
Catherine Veyrat-Durebex : Dans une même démarche de dialogue citoyen, plusieurs approches peuvent être combinées. Nous privilégions généralement le présentiel, tandis que la plateforme constitue un outil complémentaire. Les rencontres en présence permettent de développer une dimension essentielle du dialogue citoyen : la délibération. Dans le cadre d’un atelier réunissant des citoyens aux expériences diverses, il est possible de confronter les points de vue, de questionner les positions de chacun et de prendre le temps d’explorer collectivement un sujet avant de formuler une réponse. La plateforme permet, en revanche, d’ouvrir la démarche à des contributions individuelles. Elle peut également être utilisée dans le cadre de ce que nous appelons les cahiers d’acteurs, qui permettent à des acteurs spécifiques du territoire, tels que des associations ou des collectifs, de présenter un point de vue collectif. L’objectif est ensuite de rassembler l’ensemble de ces contributions : les recommandations citoyennes, les contributions individuelles recueillies sur la plateforme et les contributions des différents acteurs du territoire. Les contributions en ligne ne constituent donc pas un processus parallèle qui disparaîtrait ensuite. Elles doivent être intégrées à l’ensemble de la démarche et faire l’objet d’une instruction. Le choix des méthodes dépend du sujet et des objectifs du processus. Le présentiel et le numérique sont considérés comme deux modalités complémentaires, que nous combinons en fonction des besoins.
Brochure de la Ville de Nantes présentant les réalisations des budgets participatifs dans les quartiers : plus de 200 initiatives citoyennes en faveur de la solidarité, de la convivialité et de la transition écologique.
Quelles stratégies mettez-vous en place pour communiquer sur les effets de la participation et montrer aux citoyens comment leurs contributions influencent les décisions publiques ?
Catherine Veyrat-Durebex : À l’issue d’une démarche, des engagements sont pris par les élus, ce qui constitue déjà une forme de restitution visible. Dans certains cas, nous organisons également un droit de suite, par exemple deux ans après la démarche initiale. L’élu réunit alors les personnes concernées afin de présenter l’état d’avancement de la mise en œuvre des engagements pris. La communication autour de ces résultats est réalisée avec le soutien des directions de la communication de la ville et de la métropole. Cependant, cette démarche n’est pas toujours simple. Elle révèle également les difficultés liées à la transformation de l’action publique. Dans le cadre d’un important projet d’aménagement pour l’avenir de la ville de Nantes, par exemple, un jury citoyen avait été constitué. La manière dont les contributions des citoyens ont été intégrées à la décision finale et les liens entre les recommandations formulées et les décisions prises peuvent parfois être difficiles à rendre visibles. Les services de communication ne disposent pas toujours immédiatement de tous les éléments nécessaires pour expliquer ces évolutions.
Il est donc nécessaire que les services concernés prennent le temps d’établir un bilan permettant d’identifier ce qui a effectivement changé à la suite de la participation citoyenne. Dans notre service, nous formalisons régulièrement des bilans et des rapports présentant le déroulement des démarches, les transformations produites et l’état d’avancement des engagements. Ces documents sont notamment disponibles sur la plateforme dédiée au dialogue citoyen. L’enjeu est de rendre visible la continuité entre la participation, les engagements pris et leur mise en œuvre. La restitution ne doit pas se limiter à présenter les contributions recueillies : elle doit également expliquer ce qu’elles sont devenues.
La participation peut-elle également contribuer à mieux faire comprendre aux citoyens le fonctionnement de l’administration et les contraintes auxquelles les services publics sont confrontés ?
Catherine Veyrat-Durebex : Oui. Le dialogue citoyen constitue également une forme de pédagogie sur le fonctionnement des services publics et sur les contraintes rencontrées par les équipes techniques. Nous avons, par exemple, travaillé sur la végétalisation des cours d’école et leur adaptation aux conditions climatiques. Dans ce cadre, il a été nécessaire de confronter les points de vue des techniciens et ceux des enfants. Certaines propositions étaient réalisables, tandis que d’autres ne l’étaient pas. Le dialogue permet précisément de comprendre que les différents acteurs ne se trouvent pas dans les mêmes situations et qu’il faut ensuite identifier des points de convergence et des solutions capables de répondre aux différents besoins, notamment ceux des personnels chargés de la surveillance des enfants. La participation ne signifie donc pas que toutes les propositions peuvent être mises en œuvre. Elle permet de mieux comprendre les contraintes, de confronter les expériences et de rechercher des solutions adaptées aux différentes réalités.
Comment assurez-vous la continuité du Conseil de développement, alors que les citoyens qui y participent peuvent changer au fil du temps ?
Ségolène Charles : Il existe une certaine continuité, sans que le système soit trop rigide. L’objectif est de construire un processus qui ne dépende pas uniquement des personnes, mais qui repose sur une fonction et une organisation. Lorsque la personne responsable d’un sujet change, nous ne voulons pas perdre les connaissances et les expériences accumulées précédemment. Les membres du Conseil de développement sont volontaires. Certains sont particulièrement investis et mettent leurs compétences au service du collectif. Cependant, le système n’est pas figé : certains participants quittent l’instance, d’autres s’absentent temporairement puis reviennent. On observe également qu’en France, les citoyens ont aujourd’hui tendance à s’engager sur des périodes parfois plus courtes. Il est donc nécessaire de permettre aux personnes d’entrer, de sortir et de revenir dans une instance participative. Cette flexibilité fait partie de notre fonctionnement.
Comment les échanges avec d’autres métropoles et les réseaux professionnels contribuent-ils à faire évoluer les pratiques du dialogue citoyen ?
Catherine Veyrat-Durebex : Nous échangeons avec différentes villes, notamment avec des territoires voisins ou partageant des orientations politiques similaires. Nous participons également au réseau de l’Institut de la concertation et de la participation citoyenne ainsi qu’au réseau Métropoles participatives. Ces réseaux permettent d’échanger sur les pratiques et de réfléchir collectivement aux enjeux de la participation, notamment à la question de l’échelle pertinente et aux raisons pour lesquelles le dialogue citoyen est important à l’échelle métropolitaine. Le contexte institutionnel français repose sur plusieurs niveaux de collectivités, avec des compétences différentes. La participation est donc également importante à l’échelle métropolitaine, puisque certaines compétences ont un impact direct sur le quotidien des habitants, comme la gestion des déchets, les déplacements et la mobilité.
Ségolène Charles : Il faut également prendre en compte le fait que toutes les métropoles ne disposent pas des mêmes moyens humains et techniques. Les territoires sont très différents et les Conseils de développement bénéficient de niveaux de soutien variables. Certaines métropoles disposent de moyens suffisants pour développer des démarches ambitieuses et faire évoluer les modes de fonctionnement traditionnels. Dans les territoires plus petits, on observe également des dynamiques intéressantes et un soutien politique fort, mais avec des moyens financiers parfois très limités. Il existe donc un contraste important entre les Conseils de développement selon les territoires.
Quelles évolutions sont nécessaires pour que les recommandations du Conseil de développement soient véritablement prises en compte par la métropole ?
Catherine Veyrat-Durebex: Un élément important concerne l’évolution récente du fonctionnement du Conseil de développement métropolitain. Aujourd’hui, la métropole s’engage à analyser et à instruire les recommandations formulées par le Conseil. Ce n’était pas nécessairement le cas auparavant : il pouvait arriver que le Conseil formule des recommandations portant sur des compétences métropolitaines sans qu’une réponse structurée soit systématiquement apportée. Désormais, la direction Démocratie et Stratégie ne répond pas seule à ces recommandations. Elle réunit les directions concernées afin qu’elles puissent contribuer à l’élaboration de la réponse. Par exemple, concernant la vidéosurveillance, il a été nécessaire de réunir les personnes concernées, notamment la direction de la tranquillité publique, afin d’apporter une réponse au Conseil de développement. Il s’agit d’une évolution importante dans le fonctionnement de l’institution, car elle implique que les recommandations citoyennes soient examinées par les services compétents et donnent lieu à une réponse construite.
Ségolène Charles: C’est effectivement une caractéristique importante du dispositif : lorsque le Conseil de développement formule des recommandations, l’institution s’engage à les instruire et à produire une réponse. Cet engagement peut sembler évident, mais il représente une évolution significative du rapport entre participation et décision publique. Il implique également des moyens humains et organisationnels importants. Nous sommes principalement deux personnes à travailler sur ce sujet, avec l’appui d’une assistante de direction pour une partie de la logistique. D’autres personnes interviennent également sur l’articulation entre le Conseil de développement et la métropole, notamment pour l’instruction des recommandations et les relations avec les différentes directions. Le fonctionnement du Conseil de développement repose donc sur une ingénierie humaine et organisationnelle importante, indispensable pour permettre à l’instance de fonctionner dans les conditions actuelles.
From Participation to Public Decision-Making: Amsterdam’s
Approach to Citizen Engagement
Key Insights from an Interview with Simone de Jonge, Participation Advisor in the Municipal Participation Team at the City of Amsterdam
The interview with Simone de Jonge, Participation Advisor at the City of Amsterdam, explores the policies and practices adopted by the city to integrate citizen participation into public decision-making processes. Particular attention is given to transparency, inclusion, the combination of digital tools and in-person activities, and the role of local networks in strengthening dialogue between institutions and communities.
Conclusion
L’expérience de Nantes Métropole montre que le dialogue citoyen ne peut se limiter à la collecte d’opinions ou à l’organisation ponctuelle de consultations. Pour contribuer effectivement à la décision publique, il doit s’appuyer sur un cadre institutionnel clair, des procédures structurées et un engagement de la collectivité à examiner les recommandations formulées par les citoyens. Le Pacte de citoyenneté métropolitaine et le Conseil de développement illustrent deux dimensions complémentaires de cette démarche : d’une part, l’intégration de la participation dans le fonctionnement de l’administration ; d’autre part, la possibilité pour les citoyens de faire émerger des sujets qui ne figurent pas nécessairement parmi les priorités institutionnelles. L’appel citoyen constitue, à cet égard, un moyen de faire remonter des préoccupations directement issues du territoire. L’entretien met également en évidence plusieurs conditions essentielles : favoriser la diversité des points de vue, combiner les méthodes numériques et les rencontres en présentiel, rendre visibles les effets de la participation et assurer un suivi des engagements pris. Ces objectifs nécessitent du temps, des moyens humains et une coopération entre les différentes directions de la collectivité. Le cas nantais souligne ainsi que la participation citoyenne représente autant un enjeu démocratique qu’un enjeu organisationnel. Sa portée dépend non seulement de la possibilité donnée aux citoyens de s’exprimer, mais aussi de la capacité des institutions à écouter, instruire, répondre et rendre compte des décisions prises.
Autrices
Viola Davini
Doctorat en XXX, chercheuse et membre fondatrice du Centre de recherche «scientia Atque usus» pour la Communication Générative (ETS)
Matilde Mariella Agostini
Étudiante en master Pratiques de communication, langues et cultures et en spécialisation Publicité, communication et gestion événementielle à l’Université de Florence.
Elle collabore avec le Centre de recherche « scientia Atque usus » pour la Communication Générative ETS dans le cadre d’un stage lié à son mémoire de master.
Interviewées
Catherine Veyrat-Durebex
Ségolène Charles
Spécialiste du dialogue citoyen et de l’évaluation des politiques publiques, Nantes Métropole.
Coordinatrice du Conseil de développement de Nantes Métropole, experte en participation citoyenne.